LA PLANIFICACION TÉCNICA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO.
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.
COLECCIÓN JURITEX- 5
© 2010 RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS
EDICIÓN ELECTRÓNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LA ADMINISTRACION PÚBLICA COMO PROCESO TÉCNICO.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBE DESARROLLARSE MEDIANTE UN PROCESO TÉCNICO, QUE SOLO DEBERA SER INTERRUPIDO (EN SU NATURALEZA TÉCNICA), POR LA FASE DE DECISIÓN POLÍTICA A CARGO DEL GOBIERNO Y DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, JUSTIFICABLE (ESA PARTE POLÍTICA) DEBIDO A LOS INTERESES GENERALES QUE SE DEBEN CONSIDERAR Y PRIORIZAR, ADEMÁS PORQUE ES UN PROCESO QUE CONSTITUCIONALMENTE SE LE ASIGNA AL ESTADO A TRAVES DE ESOS DOS ORGANISMOS, COMO UNA OBLIGACION INELUDIBLE.
LAS FASES DEL PROCESO DE ADMINISTRACION DEL ESTADO SON LAS SIGUIENTES:
LA PLANIFICACION,
LA DECISIÓN POLÍTICA,
Y LA EJECUCIÓN, CON EL APOYO DEL CONTROL Y DE LA ASESORIA.
SU INICIO SE DEBE PRODUCIR POR NECESIDAD Y CLAMOR SOCIAL.
SU FIN ES EL LOGRO DE LA SATISFACCIÓN DE ESAS NECESIDADES PÚBLICAS.
LO ANTERIOR SIGNIFICA QUE A PARTIR DE LA OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL DE SATISFACER LAS NECESIDADES GENERALES, EL ORGANISMO EJECUTIVO DEBE DESARROLLAR ESTE PROCESO, INTEGRADO POR UN CONJUNTO DE FASES ORDENADAS, DESDE LA PREPARACIÓN DEL PLAN GENERAL DEL ESTADO (INTEGRADO CON PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS Y PROYECTOS), QUE MEDIANTE SU EJECUCIÓN A CARGO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, LOGRA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y SOCIALES, ASÍ COMO LA CONSTRUCCIÓN, MANTENIMIENTO Y EN SU CASO LA RECONSTRUCCION DE LA OBRA PÚBLICA PARA SATISFACER AQUELLAS NECESIDADES SOCIALES, Y ASÍ ALCANZAR SU OBJETIVO, JUSTIFICANDO DE ESA FORMA Y DE NINGUNA OTRA, SU EXISTENCIA (LA DEL ORGANISMO EJECUTIVO) Y EL GASTO DEL PRESUPUESTO ESTATAL QUE SOPORTA TODA LA POBLACIÓN.
LA PLANIFICACION.
La planificación como primera fase o etapa del proceso de administración del Estado, se inicia con las actividades de ordenación, para establecer en un primero momento la existencia, cantidad y calidad de los recursos económicos con que cuenta el Estado. Esos recursos son el capital (presupuesto de ingresos del Estado), el recurso humano (los funcionarios públicos y sus capacidades técnicas) y los recursos materiales (inmuebles, muebles, equipo, maquinaria, útiles, materiales y materias primas, etc.), quedando debidamente inventariados y ordenados.
Con fundamento en lo que se posee y en lo que se puede llegar a obtener mediante la gestión, (a través de impuestos, contribuciones, rentas, regalías, donaciones, préstamos, etc,) se desarrolla la actividad de planificación que no es otra que la fase inicial o preparatoria, previa y legalmente obligatoria para poder elaborar la proyección de las políticas del Estado y del Gobierno en un período determinado.
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Ese o esos períodos pueden ser de corto plazo (un año por ejemplo), mediano plazo (tres a nueve años) y a largo plazo (de diez años o más…. cincuenta, cien años por ejemplo), señalando los objetivos y las estrategias económicas, políticas y sociales que se pretende implementar, así como la forma de medir su avance y resultados positivos.
También aplicándola en los tiempos establecidos, con los recursos de capital y humanos previstos (eficiencia) (crecimiento económico) y alcanzando la satisfacción social o el cambio positivo, la transformación favorable, pero sobre todo permanente para la población (desarrollo sostenido y sustentable) pues a ella va dirigida esa actividad (eficacia) y cumplir las responsabilidades constitucionales, previendo además, las contingencias futuras como los fenómenos y catástrofes naturales, los problemas económicos, las guerras, etc. (previsión).
Como se puede deducir, se trata de la ORDENACION de los recursos económicos del Estado para el cumplimiento de sus funciones. Se ordenan los recursos económicos del Estado para determinar su cantidad y calidad y así la suficiencia o la insuficiencia para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. En este sentido la planificación dará como resultado el proyecto del presupuesto general del Estado que hará posible el plan de gobierno. La planificación debe estar necesariamente ligada al orden, al sentido común, a la lógica, a la previsión y por supuesto a la ley. En el caso del plan de gobierno existen las leyes que permiten la participación oficial, del sector privado, del sector político y del sector social organizado. En el caso del presupuesto del Estado se debe fundamentar en la Ley Orgánica del Presupuesto (para este tema se debe desarrollar el legitex-7)
El PRIMER objetivo de la planificación debe ser el diseño o construcción material del PLAN GENERAL DEL ESTADO.
Una vez validado y aprobado ese diseño mediante la decisión política conjunta entre el Organismo Ejecutivo y el Organismo Legislativo, la planificación debe dedicarse en los períodos siguientes (anuales, bianuales, quinquenales, etc,) a la elaboración y la construcción material del Plan de Gobierno y el Proyecto General del Presupuesto, que idealmente deben dar lugar a la aplicación del Plan General de Estado en un período menor (de uno a cuatro años, por ejemplo en Guatemala), mediante programas, subprogramas y proyectos.
El programa es un conjunto de actividades a realizar en las diversas áreas y sub-áreas de la Administración Pública, por ejemplo, área de salud, área de alimentación, área de vivienda, área de trabajo, área de seguridad, etc.
El subprograma se refiere a una parte del área, por ejemplo en el área de salud, los subprogramas pueden ser, salud preventiva, salud reproductiva, salud materno-infantil, salud curativa, salud de rehabilitación, ubicadas tanto en el área de salud rural como en el área de salud urbana, durante un periodo determinado.
El proyecto es actividad concreta para satisfacer necesidades de una localidad o comunidad o de la población en general. Por ejemplo, prestar un servicio (centro de salud, transporte, seguridad) o construir, mantener o reconstruir una obra (un puente, una carretera) en un lugar determinado (aldea, pueblo, ciudad).
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Y también existen los megaproyectos (como la carretera de la franja transversal del norte que ocupa varios departamentos, la construcción de una hidroeléctrica, etc.) que desarrollan obras y servicios que beneficiarán a toda la población del Estado.
Sin embargo en Guatemala (otra vez), los planes de gobierno no son más que decisiones cortas y muchas veces improvisadas y carentes de sustrato real para plazos inmediatos con acciones muchas veces improvisadas o mal diseñadas, otras veces para atender emergencias no previstas y totalmente carentes vinculación a planes de Estado y sí a problemas coyunturales y de acción política partidista (proyectos electorales).
LOS SUJETOS DE LA PLANIFICACION EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
EN NUESTRO MEDIO EN LA ACTUALIDAD (o debo decir ¿desde siempre?...), LOS SUJETOS REALES DE LA ACTIVIDAD PLANIFICADORA DEL ESTADO SON EL GOBIERNO, EL MINISTERIO DE FINANZAS PÚBLICAS, LA SECRETARIA DE PLANIFICACION Y PROGRAMACION, LAS MUNICIPALIDADES Y DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA (NO TODOS, AUNQUE TIENEN LA OPORTUNIDAD DE VOTAR EN LA ASAMBLEA, MUCHAS VECES SUS VOTOS SON POR OBLIGACION Y PARA PROTEGERSE A SI MISMOS Y NO SON DECISIONES POR CONVICCION).
LA PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN SE PUEDE DECIR QUE ES INSIGNIFICANTE (si partimos de considerar que los funcionarios públicos son parte de la población).
LOS SUJETOS IDEALES Y QUE DEBERÍAN SER REALES EN LA PLANIFICACIÓN, SE PUEDEN EÑUMERAR ASÍ:
EL GOBIERNO (ORGANISMO EJECUTIVO),
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA,
LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS
(ESPECIALMENTE LOS MUNICIPIOS) Y
LA POBLACIÓN ORGANIZADA.
¿EN QUE SENTIDO LA POBLACIÓN ORGANIZADA SE PUEDE CONSIDERAR SUJETO ACTIVO DE LA PLANIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO?
La razón teórica deriva de la integración del Estado, pues uno de sus elementos básicos es la población, de ello se deduce que naturalmente la población debe participar en la planificación de su futuro con los recursos económicos que le pertenecen al ser la proveedora de ellos. Además recordemos que la existencia del Estado se justifica precisamente cuando su funcionamiento es adecuado a los intereses de quienes lo creamos y sostenemos.
La población es el conjunto de personas nacionales y extranjeras que vive permanentemente o tienen intereses permanentes en un área geográfica o espacio en determinado momento, dentro del territorio del Estado.
Lo anterior significa que la raíz de la población es la localidad, la comunidad en donde la gente vive y se relaciona con sus semejantes y en sus momentos críticos crea redes de solidaridad y sobre-vivencia. Según unos… el orden espontáneo y la cooperación social según otros.
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Creo que la naturaleza humana nos hace depender unos de otros, en situaciones normales unos sacan provecho de otros (dependencia) y en situaciones anormales, aparece la igualdad y desaparecen las diferencias y todos ayudamos a todos y todos nos ayudan todos (dependencia). Esto es así independientemente del nombre ideológico que le demos.
¿PORQUÉ LA POBLACIÓN NO ES SUJETO ACTIVO DE LA PLANIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN GUATEMALA?
Hay otro factor importantísimo y que se debe tomar en cuenta: la historia del Estado y su formación económica social.
En Guatemala tenemos una formación económica que depende esencialmente de la agricultura (muchas veces en forma de explotación feudal, y hasta esclavista en algunas fincas…. aún hay rasgos de estos sistemas en el área rural, de lo contrario, ¿por qué los campesinos sobre todo indígenas desde hace muchos años piden y a punto están de exigir, la ley de desarrollo rural?
La oligarquía rancia y cerrada en nuestro Estado, es también la que controla las actividades mercantiles (si, mercantiles a base de intercambios sencillos, al menudeo), también controla las actividades comerciales (mercado interno y externo al por mayor de materias primas y de algunos de los productos de esa materia prima ya procesada), así como el capitalismo financiero y especulativo que también controla, a la par de los capitalistas emergentes (producto de la economía formal unos y otros producto de la economía informal y totalmente ilegal, desde la piratería de marcas y la fabricación de productos espurios o falsificados, al lavado de dinero, narcotráfico, extorsión, secuestro, estafa, tráfico de personas y de órganos humanos, etc. apoyado por el mercado legalizado (bancos, comercios, transportistas y hasta funcionarios públicos –si no, visitemos ese monumento a la impunidad que es el centro comercial de los piratas, construido por el alcalde de la capital en la 18 calle de la zona 1, a los vendedores de productos falsificados y pirateados, cuyos proveedores permanecen en la sombra-).
En este sistema de economía, la sociedad se encuentra totalmente desorganizada, preocupada por sobrevivir atrapada por la inseguridad alimentaria y por la violencia física, que dejan desarrollarse a los individuos, mucho menos a la familia (desintegradas, violentas, alcoholizadas y drogadas para esconderse del hambre y de la falta de futuro), situación que aderezada por la falta de educación primaria y no digamos técnica, carencias de salud, de trabajo, de vivienda, con infraestructura casi colapsada en su totalidad, producto de la improvisación, afecta a la colectividad, precisamente por falta de planificación, ausencia de voluntad política, sobre todo, complicidad y compromisos sobreentendidos entre quienes manejan la economía, para mantener el estatus, alentando esperanzas falsas con la entrega de paliativos que mitigan la necesidad del día con una bolsa de azúcar, sal, harina, maíz, frijoles…. que al final también representan ingresos para quienes le distribuyen esos productos al Estado; escuelas abiertas para que se cuelen el agua y los mareros, con niños sin escritorios, sin techo, sin comida y enfermos…..hospitales…..etc.
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Esa situación que vivimos o vemos, nos lleva a percibir o que no hay planificación estatal, o que la misma no es técnica por errática; también intuimos porqué no hay planes de Estado, porqué no hay organización social y porqué hasta las autoridades judiciales ordinarias y constitucionales aseguran con sus resoluciones ese estado de cosas.
La organización comunitaria es temida por el estatus, quien solo la alienta y la permite para hacerle frente a la violencia física o en períodos electorales.
La existencia de orden y disciplina entre los habitantes, sobre todo en aquellos con menores oportunidades, hace de sus grupos y de sus comunidades, cuerpos sociales fuertes, cohesionados y exitosos en la búsqueda y alcance de sus objetivos comunes, que muchas veces pueden resultar totalmente ajenos a quienes dirigen la economía y la política, de allí la oposición sistemática invisible, a la organización social.
La organización social produce la conciencia colectiva que permite hacer frentes comunes para exigir del Estado las respuestas y acciones necesarias para solucionar la problemática social, con la participación de las comunidades, tanto en la planificación como en el control o auditoria social. A lo anterior, se agrega la falta de liderazgos auténticos, dada la larga historia de desapariciones y asesinatos de quienes buscaron ser solidarios con sus semejantes y la compra de conciencia de aquellos que alguna vez se les consideró lideres y ahora conviven maridajes políticos con sus antaño oponentes.
¿DEBE LA POBLACION ORGANIZADA PARTICIPAR EN LA PLANIFICACION, COMO DERECHO Y COMO RESPONSABILIDAD?
La Constitución Política de la República establece en sus artículos que el CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, tiene como función y por lo tanto debe, formular la política de desarrollo del Estado (planificación), además debe coordinar la administración pública, así como determinar (en su caso modificar) la política territorial del Estado (regiones, departamentos, municipios, variar su número, integración denominación, etc.) y el Congreso de la República deberá emitir los decretos correspondientes para convertir en leyes estas formulaciones de la población organizada.
Complementariamente, el sistema nacional de consejos de desarrollo debe ser asesorado en materias técnicas por la Secretaría de Planificación y Programación, en materia financiera y presupuestaria por el Ministerio de Finanzas Públicas, así como por todas las entidades oficiales que sea necesario.
EN LA TEORIA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, LA PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD ORGANIZADA EN LA PLANIFICACIÓN Y EN LA AUDITORIA O CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, SE DENOMINA AUTOGESTIÓN Y ES UNA FORMA DE DESCENTRALIZAR EL PODER PÚBLICO Y RETORNARLO A SU FUENTE ORIGINARIA.
(UBIQUE EN LA CONSTITUCIÓN LAS NORMAS RELACIONADAS CON LA PARTICIPACION SOCIAL EN LA PLANIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO. LUEGO ANALÍCE Y EXPLÍQUE SU CONTENIDO).
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Las normas constitucionales son desarrolladas por medio de un conjunto de leyes emitidas por el Congreso de la República, para permitir esa participación social y la descentralización.
Entre dichas leyes podemos enumerar: La ley del Organismo Ejecutivo, la ley preliminar de Regionalización, la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el Código Municipal, la Ley General de Descentralización, la ley de Desarrollo Social, y una pendiente de emisión, la ley de Desarrollo Rural. Por supuesto hay otras, como será analizado en el curso de Administración Pública Guatemalteca (derecho administrativo II).
CARACTERÍSTICAS DE LA PLANIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL.
PÚBLICA. Debe contar con la participación de toda la población a través de los consejos de desarrollo, debe ser publicitada en cada una de sus etapas y propósitos, debe convocar la participación social, debido a que sus objetivos son generales, pues se construye para prestar servicios públicos y proporcionar obras públicas, con los fondos públicos disponibles en el presupuesto general del Estado.
TÉCNICA. La planificación en su mayor parte debe ser técnica y científica, elaborada por funcionarios especializados en las diversas áreas del conocimiento (economía, finanzas, urbanismo, educación, salud, salubridad, arquitectura, ingeniería, derecho, etc.) de la Secretaría de Planificación y Programación y del Ministerio de Finanzas con su Dirección Técnica del Presupuesto para crear las estrategias adecuadas para el Plan de Gobierno.
SOCIAL. Los diversos sectores de la población organizada se deben involucrar en la planificación convocados por el Gobierno del Estado, que debe recibir los requerimientos del sector civil, del sector empresarial, y del sector político, para que los técnicos tengan el conocimiento necesario de las aspiraciones y exigencias de la población.
PRIORITARIA. El gobierno del Estado debe dedicar l esfuerzos técnicos y las actividades de gestión así como la promoción social, cotidiana y sin interrupción, para obtener constantemente la información que le permita preparar planes, programas, subprogramas y proyectos adecuados al sentir, a las necesidades y al clamor de la sociedad.
UNITARIA Y TOTAL. La Constitución ordena la unidad del Plan de Desarrollo y Presupuesto del Estado, pues debe incluir las actividades de la Administración Pública en su totalidad (organismo ejecutivo, organismo legislativo, organismo judicial, entidades descentralizadas y entidades autónomas) y los ingresos y egresos que del Estado para desarrollarlas. La Constitución caracteriza al Estado como unitario, aunque ordena que descentralice su administración.
PRECISA Y REAL. Se debe proceder a construir la planificación de tal forma que no de lugar a omisiones e improvisaciones por falta de previsión y claridad. Un plan de gobierno no puede funcionar sin ser coherente con el proyecto de presupuesto. No obstante debe permitir la corrección, debe tener cierta flexibilidad controlada, en aquellos casos que resulten totalmente imprevisibles o que lo previsto sea superado por la situación futura (fenómenos naturales, conflictos bélicos, problemas económicos y financieros, etc.) Debe ser realista, para que la planificación no se convierta en un ofrecimiento gatorpardista, faraónico, populista y sobre todo, demagógico. Lo que se propone debe ser factible de ser materializado para no crear falsas expectativas.
RGB2010
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