LOS PRINCIPIOS DE JERARQUIA
Y COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
RAFAEL GODINEZ BOLAÑOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC
COLECCIÓN JURITEX 13
Edición electrónica
© RAFAEL GODINEZ BOLAÑOS
GUATEMALA, OCTUBRE DE 2010.
EL PRINCIPIO JURÍDICO DE
JERARQUÍA ADMINISTRATIVA. 2.
La jerarquía es un principio jurídico de la organización administrativa del Estado, que significa la existencia de un orden legal entre los órganos y los funcionarios que los dirigen, coordinan y trabajan en ellos, en donde unos son superiores y otros son subordinados de aquellos, dentro del organismo ejecutivo y dentro de cada una de las entidades públicas oficiales autónomas y descentralizadas.
Estos órganos sostienen relaciones de naturaleza típicamente administrativa entre si, para desarrollar sus funciones legales. En los otros organismos del Estado, no existe la jerarquía entre los órganos jurisdiccionales que deben coordinar sus actividades, pero desarrollan sus funciones con criterio independiente, lo que no descarta que otro órgano superior pueda revocar o modificar esas decisiones por medio de las impugnaciones judiciales contra autos y sentencias. La jerarquía a la que nos referimos en este tema, se manifiesta en el área administrativa del organismo judicial (personal, tesorería, archivo, estadística, compras, mantenimiento, etc.).
Entre los diputados del organismo legislativo no existe jerarquía, quienes se interrelacionan y con acuerdos políticos participan en el proceso de emisión de leyes y al igual que en el judicial, la jerarquía se manifiesta en la organización administrativa (oficial mayor, secretario o administrador, personal, relaciones públicas o comunicación social, compras y adquisiciones, mantenimiento, servicios, archivo, estadística, etc.).
Entre los organismos del Estado, no puede darse la jerarquía, pues la Constitución Política establece que entre ellos no hay subordinación, y por lo tanto actúan con independencia, aunque deben coordinarse y colaborar unos con otros debido a que deben realizar fines públicos. Esta figura se denomina, RELACIÓN DE COLABORACION ENTRE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO.
La jerarquía administrativa se manifiesta por medio de las posiciones de los órganos y los conductos que utilizan para relacionarse. La posición de un órgano en relación con otro hace que uno sea superior y el otro sea subordinado del anterior, esto cuando el primer órgano se encuentra antes que el otro en la escala jerárquica, y esa posición se denomina GRADO JERÁRQUICO.
El órgano que posee mayor ámbito de decisiones porque la ley se las asigna, se encuentra en primer grado jerárquico de la escala jerárquica administrativa y así, sucesivamente, (segundo grado, tercer grado, cuarto grado, etc.) hasta llegar al órgano con menor poder de decisión.
3.
EJEMPLO DE ESCALA JERÁRQUICA EN EL ORGANISMO EJECUTIVO
Y LÍNEA VERTICAL
1er. grado jerárquico PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
2º. grado jerárquico VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
3er. grado jerárquico MINISTERIOS DE ESTADO
4º grado jerárquico VICEMINISTERIOS DE ESTADO
5º grado jerárquico DIRECCIONES GENERALES
7º grado jerárquico DIRECCIONES DEPARTAMENTALES
EJEMPLO DE ESCALA JERÁRQUICA EN UNA ENTIDAD AUTÓNOMA
(EL MUNICIPIO)
Y LÍNEA VERTICAL
1er. grado jerárquico CONSEJO MUNICIPAL
2º. grado jerárquico ALCALDE MUNICIPAL
3er. grado jerárquico DIRECTORES
4º grado jerárquico JEFES
(PREPARE OTROS EJEMPLOS DE ESCALA JERÁRQUICA Y LINEA VERTICAL)
Los conductos o vías de comunicación entre los órganos superiores e inferiores se denomina LINEA JERARQUICA, que se representa en forma VERTICAL cuando los relaciona en ambas vías: del superior al inferior y del inferior al superior.
El superior toma las decisiones y el inferior las ejecuta (por ejemplo, cuando el Ministro de Gobernación emite una instrucción al Director General de la Policía Nacional Civil). El órgano inferior utiliza la línea jerárquica para comunicarse con el superior y transmitirle informes y hacerle consultas (por ejemplo, el Jefe de Cajas Fiscales, le consulta al superior si autoriza extender la atención al público después de la hora).
Cuando dos o más órganos están en un mismo plano y tienen el mismo grado jerárquico, existe LINEA HORIZONTAL que une a los órganos con igual poder de decisión pero en materias distintas (por ejemplo los ministerios de Estado), entre ellos hay coordinación y toman acuerdos. Los órganos son iguales jerárquicamente, no hay entre ellos subordinación y los diferencia la materia administrativa que desarrollan.
4.
EJEMPLO DE LINEA HORIZONTAL EN EL ORGANISMO EJECUTIVO
3er. grado jerárquico MINISTERIOS DE ESTADO
MINISTRO DE ECONOMIA----MINISTRO DE REL.EXT.----MINISTRO DE EDUCACIÓN-MINISTRO DE LA DEFENSA----MINISTRO DE SALUD
(PREPARE OTROS EJEMPLOS DE LINEA HORIZONTAL)
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS SIN GRADO JERÁRQUICO (DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS).
Hay OTROS órganos administrativos que no son superiores ni inferiores, su naturaleza es técnica y se denominan órganos de consulta y de asesoría que hacen propuestas a los órganos de decisión, otros, los órganos de planificación, que se dedican a planificar, otros los órganos de control técnico, jurídico y contable, que son órganos fiscalizadores o auditores, otros son órganos de apoyo o de asistencia, son las secretarias (todos ellos forman los gabinetes o staff-cuerpo asesor y de apoyo- del funcionario superior). Estos órganos no tienen grado jerárquico y se relacionan con el órgano del que dependen, en forma directa (asesores jurídicos, asesores políticos, auditores internos, secretarios, etc.).
POTESTADES O FACULTADES JERÁRQUICAS.
La jerarquía administrativa, genera ciertas facultades, potestades o atribuciones, estas son:
1) FACULTAD O POTESTAD DE MANDO, DECISION O DIRECCION. El órgano superior debe y puede dirigir a los subordinados, toma decisiones y gira órdenes e instrucciones, por medio de reglamentos, acuerdos, circulares, oficios, etc.
2) FACULTAD O PODER DE REVISION, CONTROL, FISCALIZACION O SUPERVISION. El órgano superior no solo tiene la facultad, sino la obligación de revisar de oficio las actuaciones de los subordinados, pues asume con ellos la responsabilidad por esos actos (pide informes, rendimiento de cuentas, revisa inventarios y expedientes, etc.). Mediante la revisión, el superior puede dejar sin efecto o no autorizar total o parcialmente lo actuado por el subordinado (REVOCATORIA DE OFICIO).
A la aprobación de lo ejecutado se le denomina VISTO BUENO; a la desaprobación total o parcial se le denomina REVOCATORIA TOTAL O PARCIAL.
Además de hacerlo de oficio y en forma cotidiana, el superior es obligado a la revisión, cuando una persona particular o usuario, manifiesta su desacuerdo con los actos del inferior, por medio de la interposición de los recursos administrativos.
5.
3) FACULTAD O PODER DE NOMBRAMIENTO, ASCENSOS, TRASLADOS, SANCIONES Y DESTITUCIONES. El órgano superior con categoría legal de AUTORIDAD NOMINADORA, puede emitir acuerdos de nombramiento del personal a su cargo, los puede trasladar o autorizar permutas y ascenderlos cumpliendo los requisitos legales.
También puede imponer sanciones a los subordinados cuando incurren en faltas en el servicio administrativo (llamado de atención en forma verbal, privada), llamado de atención en forma pública, escrita, suspensión en el trabajo sin goce de sueldo). Esta es la ESCALA DE SANCIONES con EFECTO CORRECTIVO, porque no termina la relación funcional entre el Estado y el funcionario sancionado.
Cuando se llega a la destitución, entonces la ESCALA DE SANCIONES tiene EFECTO EXPULSIVO. Ocurre cuando la falta es tan grave que debe aplicarse la destitución del funcionario subordinado. En todo caso, previamente el funcionario subordinado debe ser sometido a procedimiento administrativo de sanción y se le debe dar audiencia y oportunidad de defensa; únicamente ante la evidencia que confirme los hechos que se le imputan, se puede aplicar la sanción; luego de impuesta la sanción, el funcionario sancionado puede utilizar los recursos que le otorga la ley y puede llevar el caso a los tribunales, al agotar la vía administrativa.
Esta facultad se regula en la LEY DE SERVICIO CIVIL para el organismo ejecutivo y entidades autónomas y descentralizadas que no cuenten en sus propias leyes orgánicas y estatutos o reglamentos, lo pertinente.
En caso de arbitrariedad en el despido, el funcionario puede pedir su indemnización (limitada por la Constitución al equivalente a diez meses de salario) y en caso de existir conflicto económico social y emplazamiento judicial al Estado como patrono, el destituido puede pedir su reinstalación, si el juez que conoce el conflicto no autorizó su destitución.
4) POTESTAD O FACULTAD PARA DECIDIR SOBRE PROBLEMAS DE COMPETENCIA ENTRE ORGANOS INFERIORES. Le compete al órgano superior decidir a cual de los órganos subordinados le compete realizar determinada actividad, cuando entren en conflicto o duda en relación a quién de ellos tiene el deber o la facultad para desempeñar esa función.
EL DEBER DE OBEDIENCIA.
Como resultado de la ejecución de las facultades que genera la jerarquía, de conforme la ley, el órgano inferior o subordinado debe también conducirse conforme a su deber legal de obediencia, que consiste en poner en práctica, ejecutar, las órdenes e instrucciones recibidas del superior jerárquico.
6.
El deber de obediencia ha generado una serie de posturas teóricas originadas de la discusión acerca de los límites de la legitimidad de la jerarquía:
LA OBEDIENCIA ABSOLUTA. Es típica de los sistemas centralizados o absolutistas (de las autocracias disfrazadas de seudo estados de derecho). En los regimenes despóticos el subordinado debe obedecer la orden aunque sea manifiestamente ilegal; el superior asume toda la responsabilidad y el ejecutor queda exonerado porque no tiene posibilidades de cuestionar la orden, incluso puede ser sometido por insubordinación si no la cumple.
LA OBEDIENCIA POR ORDEN REITERADA. Se produce cuando el subordinado al recibir la orden considera que es ilegal y al consultar al funcionario que la emitió, este confirma la instrucción por lo que debe cumplirla sin responsabilidad para el subordinado. El superior al confirmar la orden, asume la responsabilidad absoluta.
LA OBEDIENCIA DEBIDA O CON DERECHO A EXAMEN. Cuando el órgano inferior recibe una orden tiene la obligación y el derecho de analizarla antes de cumplirla; si encuentra que la orden viola la ley, no tiene obligación legal de obedecer. La obediencia llega hasta donde la ley lo permite. Esta es la regla más aceptada. Busque la posición que se adopta en relación a este tema en la Constitución Política.
LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
Otro de los principios jurídico-administrativos que orientan las actividades de la administración estatal, es la competencia administrativa. Si la jerarquía se basa en el ordenamiento de la autoridad; la competencia se basa en el ordenamiento de las materias o funciones que se deben ejecutar; se fundamenta en la división del trabajo (también principio económico), en la racionalización o distribución adecuada de las actividades para lograr economía al impedir la dualidad y duplicación de esfuerzos.
La competencia da certeza jurídica a las actividades de la administración pública, pues tanto los funcionarios como los usuarios, saben que órgano debe desarrollar determinadas funciones (principio de especialidad), impone orden en la actuación pública, evita el exceso de burocracia y la pérdida de tiempo con el ahorro económico que todo orden supone.
CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
1) La competencia administrativa se basa en la ley; debe ser determinada por la ley.
2) La competencia determina la validez o la invalidez de los actos ejecutados por los órganos.
3) La competencia es asignada por la ley al órgano y no al funcionario que lo dirige.
4) La competencia tiene naturaleza de ORDEN PÚBLICO, por lo que no es susceptible de ser modificada, es improrrogable, salvo disposición o autorización legal en contrario.
La PRORROGA DE COMPETENCIA y el TRASLADO DE LA COMPETENCIA, solo son posibles, cuando la ley las permite como EXCEPCIONES.
Esas posibles excepciones son: 7.
4.1.) LA AVOCACIÓN DE LA COMPETENCIA, consiste en el permiso legal que tiene el órgano superior para atraer a su conocimiento y decisión, un asunto asignado al órgano subordinado. El inferior no pierde competencia para conocer otros asuntos semejantes, pues para perderla se necesita la reforma de la ley o del reglamento que se la asignó.
4.2.) LA DELEGACIÓN DE LA COMPETENCIA, consiste en la facultad legal que tiene el superior de trasladarle al subordinado el conocimiento oficial de un asunto concreto, por el periodo necesario para resolver o actuar (de allí que la delegación de competencia sea temporal y concreta). En el caso de las funciones que establece la CONSTITUCION POLITICA a determinados órganos y entidades administrativas (el IGSS o la USAC por ejemplo) ESA COMPETENCIA ES INDELEGABLE.
La DELEGACIÓN DE COMPETENCIA puede ser PERMANENTE, cuando la ley ordena la creación de entidades descentralizadas y autónomas, órganos desconcentrados regiones, para ejecutar las funciones asignadas a un órgano administrativo (REORGANIZACION ADMINISTRATIVA). También hay DELEGACIÓN DE COMPETENCIA TEMPORAL, cuando el Estado otorga una autorización o concesión a personas privadas nacionales o extranjeras para desarrollar actividades relacionadas con la prestación de servicios públicos, construcción o mantenimiento de obras públicas, o la exploración y explotación de recursos naturales. El Estado debe continuar ejerciendo su poder de CONTROL Y FISCALIZACION y en el momento en que se produzcan ilegalidades por parte del beneficiado por la concesión o contrato, el ESTADO PUEDE REVOCAR LA CONCESION O RESCINDIR EL CONTRATO ADMINISTRATIVO, con fundamento en su ius imperium pues debe proteger el interés general frente al particular. Sectores de la empresa privada aducen que el traslado debe darse en términos de mercado, sin mayor intervención del Estado y que puede durar hasta que el empresario manifieste su desinterés por la actividad.
Es importante tomar en consideración, CUÁNDO NO HAY DELEGACIÓN DE COMPETENCIA (es decir que el órgano que recibe la delegación no puede tomar decisiones). Esto ocurre cuando:
A) El superior le pide a un subordinado que le represente en un acto oficial (DELEGACIÓN PROTOCOLARIA); B) Tampoco hay delegación de competencia cuando el funcionario superior se ausenta y otro llega a desempeñar sus funciones en forma temporal no definitiva (SUPLENCIA O SUSTITUCIÓN TEMPORAL o NO DEFINITIVA); C) No existe delegación de competencial, cuando el superior autoriza a sus subordinados para que extiendan constancias, certificaciones, certificados, edictos, avisos o informes, pues únicamente se autoriza la copia o trascripción de expedientes y archivos administrativos (DELEGACION DE FIRMA)
CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
1) POR LA CLASE DE ACTIVIDAD: competencia para planificar, ejecutar, controlar o asesorar.
2) POR EL TERRITORIO: competencia nacional, regional, departamental o municipal.
3) POR LA MATERIA O ESPECIALIDAD: competencia en salud, educación, seguridad, etc.
4) POR EL GRADO: competencia de superiores, intermedios e inferiores.
5) POR LA PERDURABILIDAD: competencia es permanente (la más común) y puede ser competencia temporal o eventual, originada en la delegación o la avocación y también cuando ocurren hechos y actos extraordinarios que produzcan emergencias, que requieren la toma de decisiones inmediatas (desastres y disturbios).
RGB 2010
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